新环保法立法揭秘:2次征民意4次审议创记录

事实上,在这部“长了牙齿的法律”出台背后,凝聚了无数法律人的辛苦和执著。她们一直在努力于推动国家相关环境保护法律的制定与修订,在最需要他们的舞台上一次次发声

《法人》记者 王磊磊 发自北京

“这是具有里程碑意义的一站。”在湖北人大代表团驻地休息室内,谈起2015年1月1日颁布实施的新环境保护法,全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅面带微笑。

作为全国人大代表的“三年级”,在长达12年的时间里,少则一两件,多则5件,吕忠梅每年都会提交与环保相关的议案和建议,关于环境法体系的建立和完善更是重中之重。

“这一天来之不易,凝聚了太多人的心血。”在参与了两次征集意见、四次审议后,吕忠梅对于新环保法颁布实施这一结果如此评价。

确定保障公众健康总则、明确规定“保护优先”、环境公益诉讼主体扩大、加大污染处罚力度。正是为此,新生的环境保护法被冠以“长了牙齿的法律”“史上最严保护法”。尽管它有些姗姗来迟,但透过这样的比喻和形容,不难看出社会公众对于这部新法的认可和期待。

两次公开征集意见,历经四次审议,这在新中国立法史上实属罕见。在这场跌宕起伏的立法博弈中,环保法学界的学者扮演了社会公共利益的代言人,也正是他们的努力促进了社会公众对环境保护认识的提升,促进了环境保护实现法治化。

立法修订在角力中前行

环保法制定于1989年,在“有比没有好”的基调下,最早的环境保护法虽然具有超前性,但却带有计划经济特点,与后期制定的各项单项法律一直存在无法有效衔接的问题。

随着中国经济发展的不断增速,环境问题也突然进入人们的视野。新世纪以来,频繁曝光的环境污染事件开始不断刺激着公众的神经,关于修改环保法的呼声越来越高。仅1995年至2012年,全国人大代表共2474人次提出的有关修订环保法的议案便多达78件。

“经济发展可能导致的环境污染问题早在我们1990年代的调研中就发现端倪,之所以一直没有启动修订工作的原因,在于经济发展为主的社会模式,以及社会对于环保现状的认知和对环境保护的意识不够,缺乏足够的推动力。”吕忠梅表示。

2003年,在吕忠梅担任第十届全国人大代表时提出的议案中,便提出中国需要一个环境保护的基本法。彼时的争议焦点还在于,是否需要新的环境保护法。“当时的‘主流’观点认为,中国已经有了大气污染防治法、水污染防治法、固体废弃物污染防治法等多部环境保护的单行法律,没必要再修改环境保护法,甚至有人提出应该废止1989年制定的环境保护法。”

在吕忠梅看来,环境保护法作为环境保护领域的基本法,具有宣示国家环境保护战略、确立环境保护基本原则和制度的作用,必须先改,为单行法的修改提供依据。这一看法也恰恰代表了学术界的主要意见。

最终,在学术界的努力谏言和呼唤中,2011年年初,环保法的修订被列入当年的立法工作计划。

中国人民大学法学院教授周珂曾提出,修法的阻力在于,除了对各部门的职权有非常敏感的触动,还对各级政府的“GDP中心主义”有冲击,甚至对整个社会公众的观念和生活模式提出挑战。

正是为此,全国人大环境与资源保护委员会主导的一审稿的基调被确定为“有限修改”。一位参与征集意见会议的学者表示,在环资委组织的一次调研会上,还曾有学者因提出环保法修改中应增加“公民环境权”内容与环资委官员产生了争执,但最终“公民环境权”还是未被接受。

在一审草案公布之前,便曾有多位学者提出环保问题要向政府追责,污染企业要加大处罚力度等在当时看来比较尖锐的问题。但是,这类条款最终都未得到采纳或者被弱化。“一些代表选择以退出的方式来表示不满。”

曾参加过1989年环保法制定的中国环境资源法学研究会会长蔡守秋,在环资委和环保部召开的座谈会上,以武汉大学法学院的名义,递交了一大摞的建议和研究成果,可在之后的研讨会上却发现自己的建议大部分都被删了,着急的老先生认为这是“捡了芝麻,丢了西瓜”。

北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲曾一针见血地指出,有关环保法修订的博弈焦点在于,一种认为不能过于严厉,修法不能给经济发展增加负担的观点,与环境法学家强调环境保护重要性的观点产生交锋。

立法审议过程一波三折

2012年8月31日,《环境保护法修正案(草案)》公布。这份被期待了20年的草案一经公布,迎接它的便是来自各方面的质疑,甚至指责。

立法的博弈在环保法的修订中被展现到了极致。学者、NGO、公众等社会各界都在发声,空气里似乎都弥漫着火药味。

在草案公布后的一个月时间里,9000余位网民发表了11748 条意见。同年9月26日,中国法学会环境资源法学研究会提交了一份由马骧聪、汪劲、王灿发、王树义、吕忠梅等12名国内环境学界知名学者联名签署的意见书。

这份联名书为一审草案如此“定义”——“没有实质性进步”“几乎所有修改之处均不具有可操作性”“是自20世纪90年代以来各类环境与资源保护法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。

多家环保NGO(非政府组织)也以各种形式表达对草案一审稿的建议和意见,其关注的主要问题一审草案中涉及到环境公益诉讼、公众参与、生态损害等根本问题均未涉及。

10月31日,环保部在其官网上挂出3500余字的长文,对草案一审稿提出多达34条反对意见,这34条意见已远超全国人大修法之初“有限目标,突出重点”的基调,这也是极为罕见的一次主要执法部门同立法机关的争论,由幕后走到前台。

吕忠梅告诉记者,环保部曾对她在全国人大会议上有关修法建议有过详尽的回复。“但在这次草案中,环保部的许多建议也没有被采纳。”

随后,形势发生了意外逆转,由全国人大法律委员会取代环资委负责新法的起草工作。

一审草案公布之后,有关环保法是“有限修改”还是“大修大改”又成为了争议的焦点。学术界再次发出强音。

汪劲撰文指出,摆在立法者面前的现实是:18年来我国社会主义法律体系不断完善,环保单项法律制度不断健全,环保机构改革不断推进,公众环境意识不断提高,环境司法保障不断增强,再加上环保压力不断增大的现实背景,本次修法成功的关键是要将“有限修改”的基本命题化为“有效修改”的立法行动。

包括马骧聪、吕忠梅、王灿发、王树义在内的多名环保知名学者都纷纷提出,环保法需要“大修大改”,并纷纷提出了切实有效的一系列修改意见。

此后,2013年6月,草案第二稿公布,明确了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责”的原则,进一步强化政府的环境质量责任,加入了环境信息公开和公众参与等内容,以及草案第一稿未能纳入的环境违规“按日计罚”条款。这也意味着,从二审草案开始,环保法的修订进入大修模式。

“2013年10月再列席全国人大常委会时,发现提交审议的稿子名称由原来的‘环境保护法修正案草案’变成了‘环境保护法修订案草案’。”吕忠梅说,从形式上看,从“修正”到“修订”只有一字之差,涵义却大不相同,“修订”意味着对环境保护法的全面修改,也意味着肯定了环境保护法在生态环境保护领域的综合性法律地位。

“学界的声音被更多的采纳了。”话至此,吕忠梅由衷地笑了。

最终,2014年4月24日下午,十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了新修订的环境保护法修订草案。

值得一提的是,两次公开征集意见创造了立法领域的历史之最,全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示,“我们国家的立法制度,修改法律一般是三审,环保法修改是四次审议,说明这部法律非常重要,也说明在修法的过程中有一些问题需要更多次的审议”。

谏言之路仍在继续

从45条变成了70条,除了沿用旧环保法中的6条规定,新加60余条,确定了保障公众健康总则和保护优先原则、扩大了环境公益诉讼主体、极大地加强了污染处罚力度,这是新环保法呈现出的新面孔,也是这场立法博弈中,公众以及专家取得的一场艰难胜利。

然而,鲜有人知的是,到目前为止,我国环境法方面的立法已达23部,法规500多个,政府规章条例已有一两千个,这其中都凝聚着法律人的努力和汗水。

“痛苦与快乐并存。”这是吕忠梅对自己20余年的环保法谏言之路的总结,也是代表参与新环保法修订学者发出的心声。

“我们的每一个建议,都建立在大量的实践和调研基础上,每一个环保的问题都是跨界问题,还涉及到医学、卫生、规划、经济等各方各面,环保需要跨界思维,这就要求我们作为专家,除了法律法规还要对其他领域的知识进行再学习。”吕忠梅告诉记者,作为湖北经济学院的院长,自己寒暑假的时间基本都拿出来天南海北的做调研。

这也是几乎每个环保法学家都一直在做的事情。在武汉大学环境法研究所所长王树义的书柜上,满满摆放着团队参与调研的各项立法工作的成果,无论是调研还是提专家稿,王树义始终坚持实地详细调查和仔细研究相关的自然科学。为了研究长江法的起草,王树义的脚步几乎踏过了母亲河的每条流域,“我的目标是一江一法律、一河一法律”。

除了环境问题的跨界,吕忠梅还特别提出,环保法亟待解决的问题,也包括如何实现跨界与其他法律配套,以及完善环保专业法律体系和提高环保法基本地位。

她认为,环保法是一部二次调整法,与比如民法中规定的所有权、合同制度中规定的权利进行再次规定,与民法、刑法、物权法、侵权责任法等其他法律有很多交叉。“所以环保法的很多理念,不仅要在环保法中体现,还要让环保法和民法、刑法、诉讼法进行对话,进入到其他法律的条文中,让其他的法律也拥有‘环保思维’,这就要求我们每个做环保法研究的专家也要对其他类型的法律有足够的了解,这个完善自己的过程往往更难”。

在人大代表湖北代表团驻地的休息室,吕忠梅告诉记者,12年来的人大代表生涯中,今年算是“心情比较好”的一年,“不能说最好,因为我们还不能放松,中国环保法体系的建立和完善仍需要我们去努力”。

说到这里,她表示,虽然新环保法中实现了与以往不同的转变,但是在修订中仍有一些问题没有得到解决。“比如,这次修订对新环保法的定位是环境领域的综合性法律,但是它的位置仍处在半空中,它不是基本法,也不是单行法,这就为之后其他环境领域单行法的修订带来困难。此外,在已经形成的社会主义法律体系中,环境法的很多内容都放在了行政法和经济法中,没有形成独立的环境法体系,这些都是下一步要继续建议改进的内容。”


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